陪纳很好理解，因灾已经逃亡的民户，地方官畏罪不敢上报，上司不知下情，仍然征收逃亡人户的赋税，因而这些逃亡人户的赋税负担就累及见在人户缴纳，这就是陪纳，陪纳制度使得流民陷入恶性循乱，逃亡、陪纳，加重负担、再增加陪纳，再逃亡，长此以往，流民自然是越来越多了。
而包空也是很扯淡的事情，所谓包空，就是虽有田地之名，但是不堪耕种因此无收，然而官府仍旧征收税粮。地不堪耕种，粮食不能产出，但赋税仍旧征收，民甚不堪以致逃移不绝。这才是北直隶流民遍地的真实原因。
这么庞大的流民，仅凭朝廷给的这点银子，是很难将他们安置的，何况有陪纳、包空这两个要命的恶法在，流民只会越来越多，官府哪里有这个能力将他们一一安置呢？
说到此处，海瑞也是极为无奈，作为顺天巡抚，他本有职责安定百姓，但是现在的情况是他根本没有这个能力。